Mogen we de dorpsburgemeester terug?

Er stond een lege stoel aan de tafel. Beter gezegd, één zetel was niet ingenomen. Het leek of geen van de aanwezigen bij de vergadering zich gerechtigd voelde er op te gaan zitten. We zaten aan een grote tafel in de historische Friese stad Bolsward, in een monumentaal gebouw dat inmiddels is verbouwd, van stadhuis tot museum. De lege zetel was de burgemeestersstoel. Bolsward heeft geen burgemeester meer. De stad is opgegaan in de nieuwe gemeente Súdwest Fryslân, qua oppervlakte de grootste gemeente van Nederland, met 89 steden, dorpen en buurtschappen.

We schrijven 2016, de aanloop naar een culturele manifestatie in Friesland. Het gespreksonderwerp was een groot project dat stoelde op het idee dat burgers meer moesten worden betrokken bij artistieke keuzes: voor een kunstenaar, een fontein en een locatie in de historische binnenstad. Over het project is nog een aardige documentaire gemaakt voor de nationale televisie. De notabelen van de stad – vertegenwoordigers van verenigingen, onderwijs, maatschappelijke initiatieven en ondernemers – probeerden het eens te worden. Dat lukte vrij goed, er tekende zich consensus af, maar de groep kwam niet tot een besluit. Hier ontbrak iemand met een keten en een hamer die een klap kon geven.

De aanwezigen verlieten niet helemaal tevreden de zaal, voor een besluit was de wethouder nodig van de nieuwe gemeente. Op dat moment realiseerde ik me voor het eerst wat voor tekort de schaalvergroting van gemeenten met zich meebracht. De kwaliteit van het besluit werd niet beter door de inbreng van de wethouder, het draagvlak in de gemeenschap zou er door diens inbreng eerder door afnemen.

Te klein

Sinds de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 ben ik raadslid voor de PvdA in de gemeente Heerenveen. De gemeente is een paar jaar geleden heringedeeld, maar met nog geen 45.000 inwoners nog altijd klein voor de voorzieningen die ze in stand moet houden. IJsstadion Thialf en Abe Lenstra Stadion zijn daarvan de bekendste voorbeelden. Vorig jaar, tijdens zijn speech bij de installatie van de burgemeester, spoorde Commissaris van de Koning Arno Brok onze gemeente aan te zoeken naar schaalvergroting. Hij heeft gelijk, voor diverse voorzieningen is de schaal van Heerenveen te klein. Veiligheid, infrastructuur, ontwikkeling, zorg en onderwijs eisen meer financiële en ambtelijke slagkracht dan de gemeente kan bieden.

Hoogleraar Caspar van den Berg, decaan van de University Campus Fryslân, onderdeel van de Rijksuniversiteit Groningen, becijferde dat meer dan een kwart van het budget van Nederlandse gemeenten wordt besteed aan samenwerkingsverbanden die uitstijgen boven de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan het verwerken van vuilnis, milieutoezicht of welstand. Dit percentage blijft naar verwachting stijgen.

Te groot

Tegelijkertijd merk ik dat de gemeente te groot is. In de twee jaar dat ik raadslid ben, heb ik contact gehad met burgers over de aanleg van een rotonde en een nieuw industrieterrein, de uitgifte van landbouwgrond, een uitbreiding van een recreatiepark, de overlast van damherten en de precieze locatie van een asielzoekerscentrum. In het perspectief van oorlog en vrede futiele zaken, maar in het hier en nu bepalen ze in sterke mate de tevredenheid van bewoners over hun leefomgeving.

Van oudsher heeft onze samenleving bij kwesties als deze vaste ankers, namelijk de vertegenwoordigers van het openbaar bestuur of maatschappelijke instituten; buurtambtenaren, politieagenten, boswachters, welzijnswerkers, onderwijzers, wijkverplegers. Flexibilisering van hun organisaties heeft ertoe geleid dat ze voor bewoners geen vaste gezichten meer zijn en het streven naar efficiëntie heeft hun aanwezigheid en zichtbaarheid in de samenleving sterk gereduceerd. Voelsprieten verdwenen.

Eind vorig jaar publiceerde de Leeuwarder Courant een reconstructie van een tragedie waarbij een geestelijk instabiele inwoner van een gehucht in de gemeente Smallingerland om het leven kwam. Op een licht vergrijp van de man en een agressieve houding, werd met machtsvertoon door de politie gereageerd, waarna de verwarde man geen uitweg zag en de hand aan zichzelf sloeg. Het protocol is gevolgd bij de politie-inzet, liet de in Groningen gevestigde politiecommissaris weten. ‘Als de patiënt in kwestie zou zijn gekend, was het protocol niet nodig geweest,’ mompelde ik bij het lezen van het verslag.

Gezichten op onweer

Zonder orde is een eerlijk debat over ingewikkelde keuzes niet te organiseren, maar diezelfde orde zorgt ervoor dat mensen zich buitengesloten voelen. Voorafgaand aan een besluit met moeilijke keuzes, doen ambtenaren hun uiterste best bewoners te betrekken. Als het spannend wordt, melden wethouders of zelfs de burgemeester zich in dorpen en buurten. Toch gebeurt het vaak dat burgers uit dorpen en buurten zich met opgestreken zeil melden in vergaderingen van de gemeenteraad bij het onderwerp dat hen beroert en staan hun gezichten op onweer als ze de zaal verlaten. Democratische besluitvorming is ontoegankelijk voor wie het proces niet kent.

Vertegenwoordigers van de gemeente verworden in de volksbeleving tot een tegenpartij die moet worden bestreden. Mogelijkheden om onvrede te uiten zijn er steeds meer, schroom die te benutten is er steeds minder. Conflicten worden vaak persoonlijk gemaakt. Al met al wordt een politiek ambt steeds minder aantrekkelijk, wat we terugzien in het afnemend aantal sollicitanten op een burgemeesterspost. En dan hebben we in Heerenveen nog het geluk dat de werkcultuur in de gemeenteraad zelf constructief is.

Een eeuw geleden, toen de provincie Friesland de helft van het huidig inwonertal had, kende ze twee keer zo veel gemeenten. Het gezegde op zijn elf–en–dertigst, dat uitdrukt dat bestuurlijke processen niet opschieten, verwijst naar de trage besluitvorming in een tijd dat elf steden en dertig ‘grietenijen’, de voorlopers van de gemeenten, het in de provincie met elkaar eens moesten worden. Schaalvergroting is om veel redenen te begrijpen.

In Amsterdam, waar ik regelmatig langer verblijf, is om redenen van bestuurlijke effectiviteit de macht van de stadsdelen ingeperkt. Maar met de schaalvergroting gaat een verfijnd netwerk verloren waarin veel groeperingen in stad en land zich gerepresenteerd voelen. De overheid behoeft zo’n verfijnd netwerk in tijden van maatschappelijke onrust of crisis. Een netwerk van mensen op wie een beroep kan worden gedaan als het spannend is, mensen die de samenleving kennen en gekend worden. Zo’n netwerk is niet vanzelfsprekend, dat vraagt actief onderhoud.

Democratie oefenen

Democratie moet dagelijks worden geoefend, anders wordt ze sleets. Tot begin jaren tachtig was de samenleving nog relatief kleinschalig georganiseerd. In verenigingen voor cultuur, sport, onderwijs, bank-en landbouwcoöperaties, woningbouwcorporaties, een getrapt stelsel van vakbonden en actief kerkelijk leven, oefenden burgers veel met democratische besluitvormingsprocessen. Ik wil die tijd niet romantiseren, de greep van de gemeenschap was sterk en professionaliteit geen streven, maar wat we missen in een samenleving waarin de burger meent consument te zijn, is de oefening in democratie.

Wat we missen in een samenleving waarin de burger meent consument te zijn, is de oefening in democratie

Natuurlijk, er zijn hoopvolle democratische bewegingen van onderop. De energiecoöperaties zijn vitale initiatieven op weg naar een duurzaam energiebeleid, de democratie wordt gevierd in nieuwe zorgcoöperaties, buurtsupers, streekboeren en hier en daar een knarrenhof. Maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat hun volume marginaal is. Bedrijfsleven en nationale overheid zijn leidend in de maatschappelijke orde van ons land.

Illustratief is dat een zeer ervaren bestuurder bij een presentatie van hun werk zonder schroom vroeg aan de initiatiefnemer van een project ter bescherming van weidevogels, waarbij ik zijdelings betrokken was, wie eigenlijk hun opdrachtgever was. Dat we elk maatschappelijk initiatief administratief willen herleiden tot een Ultimate Beneficial Owner (UBO) in de Kamer van Koophandel – dus tot een persoon die profiteert – zegt veel over hoe we naar de samenleving kijken. Ons administratief systeem is inmiddels niet meer ingericht op organisaties die het nut van het algemeen dienen.

Eén gemeente Friesland

Aan de vooravond van een ronde gemeentelijke herindelingen in 2011, pleitte een burgemeester die haar gemeente zag opgaan in omliggende gemeenten, voor één gemeente Friesland, waarin gemeentelijke taken en provinciale taken zouden samenvallen. Ik vind dat nog steeds een verstandig idee. Ons land is uit het lood, met een gemeente (Schiermonnikoog) van nog geen duizend inwoners en een gemeente (Amsterdam) met bijna een miljoen.

Gemeenten worden gemiddeld groter door herindelingen, maar dat proces verloopt te traag om wezenlijk wat te veranderen en levert gemeenten op tussen tafellaken en servet. Waadhoeke, Ronde Venen, Hollands Kroon, Land van Cuijk of Hof van Twente; hun namen verraden dat ze nog maar net door herindelingen zijn gevormd. Er is geprobeerd ze een herkenbare identiteit te geven, maar de afstand tot de burger is groter geworden en nog steeds zijn ze te klein voor hun taken.

Dat we elk maatschappelijk initiatief willen herleiden tot een persoon die profiteert, zegt veel over hoe we naar de samenleving kijken

We zouden een voorbeeld kunnen nemen aan Denemarken, dat zichzelf in 2007 in één klap reorganiseerde in een stuk of twintig behoorlijk autonome en vergelijkbare regio’s. Een Nederlands equivalent van dat Deense model zou ons land herindelen in 25 tot 40 eenheden. Mij lijkt dat goed, mits bij de herindeling eenheden ontstaan die ook vanuit cultuurhistorisch oogpunt navolgbaar zijn voor burgers: Friesland, Twente, Veluwe, Zeeland, Amsterdam, Rotterdam. Het Rijk kan zich concentreren op de hoofdlijnen, de uitvoering gaat naar steden en regio’s.

De afstand tussen overheid en burger wordt door de schaalvergroting groter, maar buurten en wijken zouden dat kunnen opvangen. Toen de Franse oud-president François Mitterand werd gevraagd waarom hij het inefficiënte systeem van dorpsburgemeesters niet afschafte, antwoordde hij dat het waarborgde dat er in elk dorp een vriend van de republiek woonde en dat hij er niet over peinsde dat op te geven. Een wijs standpunt, wat mij betreft, maar wel te eenzijdig.

Betrokkenheid bij de samenleving vraagt om een democratische wisselwerking op het meest nabije niveau. In elke buurt, elk dorp een gekozen representant van de gemeenschap. Iemand met bindend vermogen, soms een ceremonieel optreden, wijs bij kleine conflicten, alert als opschaling nodig is. Burgemeester, ombudsman, opbouwwerker, mediator, gezagsdrager, belangenbehartiger in één. Met veel daadkracht en doorzettingsmacht, en weinig budget en formele bevoegdheden – cliëntelisme ligt altijd op de loer. Jammer dat het begrip ‘grietman’, de Friese gemeenschapsbestuurders uit de middeleeuwen, niet sekseneutraal is. Maar laten we over de precieze naam van deze gekozen functionaris op buurt-en dorpsniveau een mooie democratische prijsvraag organiseren.